DISCIPLINA URBANÍSTICA: RESTAURACIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA Y EXPEDIENTES SANCIONADORES

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Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de septiembre de 2012:

«Forma parte del acervo del Derecho urbanístico español la diferenciación, en sede de disciplina urbanística, entre los llamados expedientes de reposición o restauración de la legalidad urbanística y los expedientes sancionadores que se incoan como consecuencia de la infracción urbanística cometida. Por decirlo en palabras de la sentencia de esta Sala y Sección de 4 de noviembre de 2011 (recurso de casación 6288/2008 ),»es sabido que la infracción de la legalidad urbanística desencadena dos mecanismos de respuesta: de un lado, el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, dirigido a la simple restauración de la legalidad vulnerada; de otra parte, el procedimiento sancionador, dirigido a sancionar a los sujetos responsables por la infracción cometida. La coercibilidad de la norma urbanística se desdobla así en estos dos mecanismos
conectados entre sí y compatibles ( sentencias de 15 de diciembre de 1983 , 3 de noviembre de 1992 , 24 de mayo de 1995 y 19 de febrero de 2002 )».

La diferencia esencial entre unos y otros es que los primeros no tienen naturaleza sancionadora, y así lo ha resaltado la jurisprudencia constante, que una y otra vez ha proclamado su diferente caracterización jurídica. Así, a título de muestra, dice la sentencia de esta Sala y Sección de 4 de noviembre de 2002 (recurso de casación num. 11388/1998 ):

«la vulneración del ordenamiento jurídico urbanístico, provoca, normalmente, dos tipos de consecuencias jurídicas de distinta naturaleza y tratamiento, tal como indica en el artículo 225 de la Ley del Suelo de 1976 y en el artículo 51 del Reglamento de Disciplina Urbanística, a saber, la adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido y de la realidad material alterada a consecuencia de la actuación ilegal, que puede llegar, a conducir, en su caso, a la demolición de lo construido, y por otro lado, la imposición de sanciones cuando la actuación enjuiciada, además de ilegal, se halla adecuadamente tipificada como falta administrativa. La imposición de la sanción contemplada en función de la existencia y acreditación de infracción urbanística tipificada como falta, ha de materializarse a través del oportuno expediente sancionador con estricta observancia de las garantías esenciales propias de todo expediente sancionador.

Por otro lado, la plasmación de las medidas de restauración del orden jurídico urbanístico quebrantado – suspensión de las obras, demolición, etc.- requieren la única observancia de los trámites procedimentales contenidos en el artículo 184 de la Ley del Suelo de 1976 . Se trata, pues, de dos consecuencias jurídicas derivadas de un acto de naturaleza y tratamiento distintos y diferenciados, ya consten plasmados a través de un único procedimiento, con dichos dos efectos jurídicos, o a través de dos procedimientos separados e independientes»…».

Esta claridad conceptual diferenciadora entre una y otra tipología de expedientes ha venido a ser mantenida por los distintos legisladores autonómicos.

LA MOTIVACIÓN DEL PLAN SE CONTIENE EN LA MEMORIA: ECLI:ES:TSJCL:2026:1346

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No por obvio hay que dejar de repetirlo. La motivación del Plan, y más en un supuesto de revisión, ha de contenerse íntegramente en la memoria, y no en las contestaciones a la demanda ni en las periciales. Hay que redactar buenas memorias, sin frases hechas ni lemas generalistas, y no hay que dejar los deberes ni vestir ningún santo en vía judicial.

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FERREO MARCAJE A LOS ESTUDIOS DE DETALLE: ECLI:ES:TSJCV:2026:1363

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Como hacían los centrales a la antigua usanza, estos estudios de detalle impugnados han sido objeto de férreo marcaje y han tenido que fajarse para finalmente ser declarados nulos de pleno derecho. El resultado, como dicen algunos entrenadores, muy pocos eso si, es lo de menos, lo importante es analizar los argumentos del contario y ver como nos hemos defendido, y por supuesto, no volver a repetir los mismos errores en el próximo partido.

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TRIBUNAL SUPREMO Y POTESTAD DE PLANEAMIENTO

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Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2011 (recurso de casación n.º 1735/2007):

«La potestad para establecer, reformar o cambiar la planificación urbanística no es sólo una potestad, sino que constituye, además, un deber administrativo de inexorable cumplimiento cuando las circunstancias del caso lo exijan, como señala el artículo 156.d) del Reglamento de Planeamiento. Estas circunstancias del caso vienen representadas por la satisfacción de los intereses generales, que pueden demandar los cambios precisos para mejorar y perfeccionar la ordenación del suelo. En definitiva, la potestad de planeamiento incluye la de su reforma o sustitución, para realizar los ajustes necesarios a las exigencias cambiantes del interés público.

Esta doctrina tradicional, y consolidada por la jurisprudencia de esta Sala, sobre el ejercicio del «ius variandi» no está exenta de límites. Así, los contornos dentro de los cuales se ha de mover la decisión del planificador son, quizás el más significativo, la proscripción de la arbitrariedad, pues la decisión tiene un carácter discrecional, pero nunca arbitrario, de modo que resultan de aplicación las técnicas tradicionales del control de los actos discrecionales, como el control de los hechos determinantes, la motivación y no incurrir en desviación de poder. Además, ha de ajustarse en tal planificación al interés público que constituye el epicentro de toda su actuación, siempre tomando en consideración la función social que constitucionalmente cumple el derecho de propiedad, ex artículo 33.2 de la CE.»

EL PLANEAMIENTO Y EL TRÁMITE DE INFORMACIÓN PÚBLICA

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El Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo nos aleccionan sobre el trámite de información pública. De especial interés para tramitadores:

 

1.El Tribunal Constitucional ha destacado en diversas ocasiones la importancia del trámite de información pública en los procedimientos de elaboración de los instrumentos de ordenación del territorio y planes de urbanismo. En este sentido, la STC, 1ª, nº 28/2017, de 16 de febrero de 2017 -cuestión de inconstitucionalidad número 2544/2016-, manifiesta que dicho trámite » por su relevancia, deviene condición de validez de la aprobación de los instrumentos de planeamiento previstos por el legislador autonómico. Se plasma así el principio de participación pública que exige en esencia que los ciudadanos puedan conocer el contenido del plan de que se trate y formular las alegaciones que estimen convenientes, a fin de que el poder público tenga ante sí las alegaciones de los ciudadanos en el momento de tomar la decisión… ese principio implica que el planificador urbanístico debe disponer de dichas alegaciones en el momento de decidir sobre las opciones urbanísticas a adoptar. Se trata, por tanto, de uno de los cauces de los que deben disponer los ciudadanos para que su voz pueda ser oída en la adopción de las decisiones que les afectan, tal como también reclama el art. 105 a) CE , instando ‘a quienes tengan interés o lo deseen a expresar sus opiniones para que sirvan de fuente de información de la Administración y puedan favorecer así el acierto y oportunidad de la medida que se vaya a adoptar, así como establecer un cauce para la defensa de los intereses individuales o colectivos de los potencialmente afectados’.

La precitada STC declara asimismo que, por exigencias del aludido art. 105 a) CE, esa participación pública ha de ser efectiva, por cuanto » La información pública no es un mero trámite en el procedimiento de elaboración de los planes, sino uno esencial por la especial incidencia que tienen los planes urbanísticos en la vida de los ciudadanos. De ello resulta la correlativa necesidad de asegurar el derecho a la participación pública en el planeamiento urbanístico, que resulta de la regla estatal -y que, obviamente ha de ser efectiva-«, teniendo en cuenta «el contenido material de la garantía fijada por la norma estatal, según la cual dicha participación ha de plasmarse respecto a las opciones reales contenidas en el proyecto de planeamiento antes de que la Administración tome la opción que le corresponde».

2. El Tribunal Supremo, por su parte, se ha pronunciado reiteradamente sobre la relevancia del indicado trámite de información pública en los instrumentos de ordenación urbanística, siendo de citar aquí, entre otras, la STS, 3ª, Sección 5ª, de 14 de octubre de 2020 -recurso de casación número 7143/2018-, que señala que » el objetivo del trámite de información pública, a diferencia de la publicación, no es, o no es sólo ‘informar’ a los ciudadanos de la ordenación proyectada, sino servir de cauce para su ‘participación efectiva’ (art. 4.e/ TRLS 2008) en la elaboración del plan dada la enorme repercusión del mismo en su esfera de intereses y en su calidad de vida y la de su entorno. De ahí la necesidad de su reiteración cuando se produzcan modificaciones sustanciales en el curso de su tramitación… «. Dicha STS añade que » entre los trámites del procedimiento de elaboración delos planes «destacan aquellos que tienden a lograr la participación ciudadana, ya prevista en el art. 4.2 del Texto Refundido, y ampliada por el Reglamento de Planeamiento. Si esto era así antes de la Constitución, hoy resulta seriamente reforzada tal participación ciudadana por virtud de lo establecido en los arts. 9.2 y 105.a) de la norma fundamental: la intervención de los ciudadanos contribuye a dotar de legitimidad democrática a los planes»

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y DEMOLICIÓN: ECLI:ES:TSJAS:2026:908

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En este sentido la STS de 28 de Noviembre de 2.001 establece que el principio de proporcionalidad no tiene por finalidad obstaculizar en cualquier caso las medidas de restauración de la legalidad urbanística infringida, sino la de suavizar la aplicación de la norma en aquellos supuestos en que un leve incumplimiento acarrea muy graves consecuencias, más el principio de proporcionalidad no puede evitar el resultado querido por la norma, que es en el caso presente la demolición de lo abusivamente construido; y la STS de fecha 15/2/2012 , razona: «Por ello, simplemente diremos —con exclusivo carácter de generalidad—, y en relación con el principio de proporcionalidad, o de menor demolición, que, siendo cierta la existencia de una línea jurisprudencial que proclamó, tiempo atrás, tal principio, la misma ha sido superada —al hilo de la nueva realidad jurídico-social, caracterizada por la mayor sensibilidad y protección jurídica nacional e internacional del medio ambiente en sentido amplio, así como de la reiteración de situaciones de indisciplina urbanística que se han venido produciendo— por una nueva corriente jurisprudencial caracterizada por el carácter preceptivo y no facultativo de la demolición como medida restauradora de los valores infringidos por la conducta ilícitamente realizada (…)

Por ello, es aplicable la jurisprudencia de esta Sala surgida precisamente con motivo de la restauración de la legalidad urbanística, de laque es representativa la STS de esta Sala de 28 de marzo de 2006, en laque indicamos que «Esta Sala del Tribunal Supremo, en contra de la referida tesis, ha declarado repetidamente que en los casos de actuaciones contrarias al planeamiento urbanístico es imprescindible restaurar la realidad física alterada o transformada por la acción ilegal, de manera que no existe la posibilidad de optar entre dos o más medios 13 distintos y no es, por tanto, aplicable el principio de proporcionalidad ( Sentencias de 28 de abril de 2000 , 15 de octubre de 2001 , 23 de octubre de 2001 y 2 de octubre de 2002 )» . Y la de 2-10-02 declara: «En los casos de actuaciones que, como la que se enjuicia, contradicen el planeamiento urbanístico la Administración resulta obligada a restaurar la realidad física alterada o transformada por medio de la acción ilegal. No tiene posibilidad de optar entre dos o más medios distintos (así se declara, por ejemplo, en los mismos casos resueltos en las sentencias de 16 de mayo de 1990 ( 14 ) y de 3 de diciembre de 1991 ) por lo que no resulta de aplicación el principio de proporcionalidad. La vinculación positiva de la Administración Pública a la Ley ( art. 103.1 (9) CE ) obliga a ésta a respetar la Ley: es decir, a ordenar la demolición».

EFICACIA DE LOS PLANES: PUBLICACIÓN: ECLI:ES:TSJAND:2026:3583

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Es consolidada la jurisprudencia del TS que vincula la eficacia de los planes de urbanismo a su publicación previa, ya que el artículo 70.2 de la Ley de Bases del Régimen Local, tanto en su redacción originaria como tras la reforma operada por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre , exige para la eficacia de los planes urbanísticos la previa publicación de sus normas y no sólo la del acuerdo de aprobación definitiva; y ello, con independencia de  que su aprobación definitiva corresponda a los Ayuntamientos o a las Comunidades Autónomas. Sin embargo, afecta la falta de publicación a su eficacia, pero no a su validez, por lo que, ha de concluirse, el plan no publicado
es válido, pero ineficaz. Entre otras, SSTS de 10 y 27 de octubre de 2011, Rec. Cas. num. 5846/1998 y 5321 / 2008 y de 12 de julio de 2012, Rec. Cas. num. 3902/2009.

LICENCIAS, PLANEAMIENTO Y ORDENANZAS MUNICIPALES

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El Tribunal Supremo -por todas, sentencia de 15.11.2011 en rec. 3002/2004 (ECLI:ES:TS:2011:7695) ya señala que las normas urbanísticas municipales no se agotan en los planes de ordenación. Indica dicha sentencia que «no debe olvidarse que las licencias urbanísticas tienen carácter reglado y por tanto la compatibilidad o no con el entorno deberá determinarse no de forma subjetiva por el funcionario o autoridad actuante, sino conforme al planeamiento y ordenanzas concretas aplicables en el sector, reconociéndose por la doctrina y la jurisprudencia que la regulación de los aspectos estéticos y de adecuación al entorno, en el marco establecido en la legislación urbanística, no debe realizarse necesariamente por los planes urbanísticos, sino que constituye el objeto propio de ordenanzas municipales aprobadas por los entes locales en ejercicio de la potestad reglamentaria, no la de aplicación. De todo ello debe concluirse la plena legalidad de la regulación a través de ordenanza municipal del impacto visual, la mimetización y ocultación de las instalaciones de radiocomunicación«

LA VIABILIDAD ECONÓMICA FINANCIERA DEL PLANEAMIENTO: STSJ PV 705/2026 – ECLI:ES:TSJPV:2026:705

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La viabilidad económica-financiera del planeamiento es un requisito jurídico esencial, de tal manera que la falta de viabilidad económica puede dar lugar a la nulidad del instrumento de planeamiento, por incumplimiento de requisitos esenciales de validez. En términos generales, la viabilidad supone una previsión fundada de ingresos superiores a los costes de la urbanización. Con el beneficio que se obtenga de la enajenación de los inmuebles resultantes -como fase última del proceso- se deben cubrir los gastos; básicamente, adquisición del suelo, cesiones de parte del mismo que compensan las plusvalías generales por la acción urbanizadora, urbanización y construcción.

Para garantizar una decisión viables, se exige que el planificador cuente con un estudio de viabilidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana: » La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación (…)

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha especificado esta obligación: no basta con incorporar un «estudio económico» formal, sino que debe acreditar la factibilidad real del planeamiento. Por ejemplo, en la STS 952/2018, de 7 de junio (Recurso 692/2017), el TS confirmó la nulidad de una modificación puntual de planeamiento porque no era viable económicamente. Es relevante en esta sentencia la distinción entre estudio económico insuficiente (el estudio está mal hecho, pero no determina por sí mismo la inviabilidad), e inviabilidad económica del plan (que es causa de nulidad, y que concurre cuando se acredita que el plan es absolutamente inviable, ruinoso o de imposible realización, ya sea en términos generales o en aspectos específicos esenciales del desarrollo)