De la mano de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 18 de diciembre de 2023, abordo los supuestos de nulidad del planeamiento urbanístico relacionados con el estudio económico financiero y la memoria de sostenibilidad económica.
1.- El estudio de viabilidad económico financiera.
Consiste en la previsión de las estimaciones y consecuencias económicas de la aplicación de la aplicación del plan de que se trate. Su finalidad es asegurar la viabilidad económica de la realización efectiva de las previsiones del plan.
El contenido del estudio varía según el instrumento al que se refiere. A medida que se concreta el planeamiento, su concreción debe de ser mayor.
La Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo en su artículo 62 señala que el estudio de viabilidad económico financiera es un documento mínimo de los planes generales. A su vez, el artículo 68 lo exige para los planes parciales, y dada la remisión realizada por los planes especiales a los planes parciales, también cabe su exigencia en los distintos planes especiales.
2.- La memoria de sostenibilidad económica.
El artículo 15.4 de la derogada Ley 8/2007, de 28 de mayo de Suelo lo reguló por primera vez: “La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.”
A día de hoy se regula en el artículo 22.4 del RDL 7/2015: “La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.
El segundo párrafo del artículo 3 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo complementa el contenido de la memoria de sostenibilidad económica: “Específicamente y en relación con el impacto económico para la Hacienda local, se cuantificarán los costes de mantenimiento por la puesta en marcha y la prestación de los servicios públicos necesarios para atender el crecimiento urbano previsto en el instrumento de ordenación, y se estimará el importe de los ingresos municipales derivados de los principales tributos locales, en función de la edificación y población potencial previstas, evaluados en función de los escenarios socio-económicos previsibles hasta que se encuentren terminadas las edificaciones que la actuación comporta.”
3.- Exigibilidad del estudio económico financiero: Doctrina del tribunal Supremo. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 18 de diciembre de 2023.
3.1. Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 2018:
- ”Según nuestra reiterada doctrina, en instrumentos de ordenación general, estos informes serán más genéricos, mientras que en planes de desarrollo – planes parciales, especiales o de reforma interior- que acometan pormenorizadamente la ordenación de un ámbito más específico, sí que resulta oportuno un nivel de exigencia y concreción en la elaboración de estos estudios mucho más preciso.”
- “La exigencia del estudio económico financiero es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento. También hemos señalado que el alcance y especificidad del estudio económico financieros es distinto en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general -papel que desempeñan las Normas Subsidiarias- mientras que los planes Parciales y Especiales han de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de lo mismos a la ejecución de la ordenación prevista.”
3.2. Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2018.
- “Que la jurisprudencia no ha devaluado o reducido dicha exigencia del Estudio Económico Financiero, habiendo ratificado, por el contrario, como regla general, la necesidad y exigencia de su concurrencia como elemento esencial de los diversos instrumentos de planeamiento.”
- “Que hemos tratado de perfilar el contenido del necesario Estudio Económico Financiero, que pretende conocer «la viabilidad económica de la actuación concernida». Así en la STS de 19 de marzo de 1994 ya se decía y exigía: «requiriéndose no ya una cuenta analítica exhaustiva, sino que es suficiente con que indique las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, de acuerdo con la previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización, en función de la importancia de las determinaciones del planeamiento.
- … Tales previsiones del ordenamiento urbanístico han determinado que la jurisprudencia haya requerido, entre la documentación de los Planes, la necesaria previsión del capital exigido por las actuaciones en él previstas yla de sus fuentes de financiación, para concluir que su ausencia vicia el Plan, al convertirlo en mera apariencia, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo.
3.3. Conclusión de la STSJ Andalucía.
“Se argumenta que sobre la gestión, es conocida la capacidad y solvencia de esta Junta de Compensación, que ha elaborado ya incluso el Proyecto de Reparcelación, con lo cual estos aspectos quedan más que justificados.. Es evidente sin embargo que esa sola afirmación , responda o no a la realidad, no colma el contenido específico del estudio económico-financiero o de la memoria de viabilidad económica en términos de los artículos 22.5 TRLSRU y 19.1.a).3º LOUA y de la jurisprudencia que acabamos de transcribir, a lo que ha de añadirse, como razonamos en nuestra Sentencia de 13 de octubre de 2023, que lo que no cabe es diferir ese estudio, o el contenido propio del mismo, » a un plan o a un instrumento de gestión posterior (tal sería el caso del Proyecto de Reparcelación) con el riesgo de que el plan resulte irrealizable».”
“Se ha vulnerado por tanto lo dispuesto en esos preceptos legales, y ello ha de abocar a la declaración de nulidad de la actuación impugnada ex artículo 47.2 de la Ley 39/2015.”
4.- Ausencia de la memoria de sostenibilidad económica en la STSJ de Andalucía.
El articulo 22.4 TRLSRU dispone que » La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos».
Y el artículo 19.1.a).3º LOUA prevé que » En función del alcance y la naturaleza de las determinaciones del instrumento de planeamiento sobre previsiones de programación y gestión, contendrá…un informe de sostenibilidad económica, que debe contener la justificación de la existencia de suelo suficiente para usos productivos y su acomodación al desarrollo urbano previsto en el planeamiento, así como el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas responsables de la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras y de la implantación y prestación de los servicios necesarios.».
La información exigida por esta normativa no es sólo exigible cuando se procede a la tramitación del procedimiento para la aprobación del Plan, » sino que dicha exigencia ha de predicarse de todas aquellas Modificaciones del mismo» ( Sentencia núm. 992/2022 de 13 de julio de la Saña 3ª del Tribunal Supremo en recurso de Casación núm. 4676/2021).
También en este apartado la defensa municipal se remite a un párrafo del anexo denominado «Informe sobre previsiones de programación y gestión. Informe de sostenibilidad económica» con la siguiente redacción: «Sobre el asunto de la sostenibilidad económica, debemos comentar que el objeto fundamental de esta innovación ha sido el de disminuir la edificabilidad global del ámbito, pero no en detrimento del aprovechamiento medio, que se mantiene prácticamente inalterado. Por ello, entendemos que la sostenibilidad económica es la misma que el documento que se innova. Respecto a la incidencia sobre las arcas municipales, entendemos que la innovaciónes inócua, toda vez que ésta es una actuación de promoción privada».
Esto es, en virtud de esta Modificación la parcela de titularidad municipal -procedente de la cesión obligatoria y gratuita de los propietarios del ámbito- verá modificado su uso en el sentido de que a partir de ella hasta tres cuartas partes de su superficie (993m2) recibiría un tratamiento de » espacio libre ajardinado totalmente diáfano». Si a ello se une que se ubican en la parcela en cuestión, como acabamos de ver, equipamientos de «Servicios de Interés Público y Social», estimamos frente a lo sostenido por la Administración y en el documento por ella aprobado que se dan motivos suficientes para concluir que la Modificación recurrida, el desarrollo y ejecución de sus determinaciones, comportará un impacto para las arcas municipales que exige conforme a los anteriores preceptos la realización de un estudio específico que garantice y justifique desde el punto de vista económico su viabilidad, su sostenibilidad.
5.- Conclusiones:
5.1.- Tal y como puede apreciarse, ambos documento han de trabajarse y han de servir de soporte al documento de planeamiento, no basta meras menciones justificativas genéricas.
5.2.- Supongo que en la próxima reforma legislativa la ausencia de estos documentos seguirán suponiendo la nulidad radical de los mismos