«…Los convenios urbanísticos tienen -como viene reconociendo la jurisprudencia- una naturaleza doble civil y administrativa. Desde el punto de vista civil, son verdaderos contratos, lo que permite que les sea aplicable, por analogía, la normativa contractual prevista en el Código Civil (vb.gr., en materia de interpretación). Desde el punto de vista administrativo, son instrumentos a través de los cuales las Administraciones Públicas articulan intereses generales, quedando por tanto sujetos a los límites derivados de ese fin y, en particular a la imposibilidad de que a través de los mismos pueda verse comprometida la potestad de planeamiento de la Administración firmante.
Es decir que cuando en virtud de un convenio urbanístico se produce la cesión de terrenos, y posteriormente el convenio se incumple, la Administración queda obligada a restituir lo que recibió (o su valor si esto no es posible), pues de lo contrario se produciría a su favor un enriquecimiento injusto. Así, la STS de 10/10/2020 (casacion 7692/2019) que cita la de 06/02/2007 (casacion 4283/2003) señala que «…efectuada la cesión de unos terrenos para facilitar la ejecución del planeamiento y las futuras compensaciones —este es el objeto declarado en el propio Convenio—, la desaparición de la causa que le sirve de fundamento trae consigo la quiebra del contrato aun cuando ello no sea por razón imputable a unas de las partes contratantes —ya que en este caso se trataría de una resolución por incumplimiento—, por cuanto la ruptura del equilibrio bilateral de las prestaciones arrastraría un enriquecimiento injusto a favor de una de las partes contratantes que, sin nada a cambio, obtendría la titularidad de unos terrenos a costa, bien de los propietarios, o bien de la Administración autonómica que debería indemnizar, sin que ninguna de estas dos partes obtuviese contraprestación del Ayuntamiento que obtiene un beneficio patrimonial a cargo ajeno«.
La Jurisprudencia de la Sala Civil del TS mantiene doctrina aplicable en el sentido de que las circunstancias sobrevenidas e imprevistas que modifican la esencia de la base del contrato considerado, determinan la resolución como único medio de compensar el desequilibrio de las prestaciones y correlativo enriquecimiento injusto ( SSTS 10.02.1997 y 23.06.1996, entre otras). En el ámbito administrativo, solución análoga debe aplicarse desde el momento en que se produce la ruptura del principio de equidistribución de beneficios y cargas en el planeamiento, ya que de no estimarse la demanda se produce una privación singular de terreno en contra del titular y a favor del municipio que nada aporta.
Y en cuanto a las consecuencias de la resolución de un convenio urbanístico en el que el particular había cedido terrenos, el Tribunal Supremo ha señalado (sentencia de 04/04/2019, recurso de casación 1224/2017) que» 1) Ante la imposibilidad de cumplimiento de un convenio de planeamiento por causa sobrevenida, desaparece la obligación asumida por el Ayuntamiento de entregar el aprovechamiento urbanístico o su equivalente económico; 2) La única obligación que subsiste es la de indemnizar al propietario por el valor de los terrenos cedidos, cuando no sea posible su restitución, pudiendo, entre otros criterios valorativos, aplicar las reglas de valoración establecidas para la fijación del justiprecio en expropiaciones».
Pero la obligación de la Administración se limita a esa restitución in natura de los terrenos efectivamente cedidos y, no siendo posible esa restitución, habrá de satisfacer su valor económico para lo cual podrá iniciarse, como ocurre aquí, un expediente expropiatorio.
Por tanto, consideramos correcta la consideración de la sentencia apelada de que no procede reconocer indemnización alguna a favor de la actora. En cuanto a la ocupación de los 2.975 m2, quedará resarcida suficientemente con el abono del justiprecio que se fije incrementado en los intereses devengados desde aquélla ocupación. Y en cuanto al resto de terrenos a los que se refería el convenio -y que no llegaron a ser ocupados por el Ayuntamiento-, no puede reconocerse indemnización alguna.
Por una parte, porque, como indica la juzgadora de instancia, no existía previsión alguna al respecto en el convenio, sin que pueda considerarse además que el incumplimiento del mismo es imputable al Ayuntamiento apelado.
Por otra parte, y como viene señalando la jurisprudencia (entre otras, sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía -Sala de Sevilla- de 16 de junio de 2016 (recurso 686/2012) y del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 2 de febrero de 2017), porque para que proceda la reclamación de una indemnización por daño derivado del convenio (en este caso lucro cesante) es necesario que se acredite la realidad del mismo. Pero la actora no ha acreditado dicho daño, no constando ni que con anterioridad a la firma del convenio los terrenos tuvieran algún tipo de aprovechamiento agrícola (que es el que invoca la recurrente), ni que la obligación de ceder impidiera obtener dicho aprovechamiento hasta tanto se produjera la efectiva cesión de los terrenos.
Finalmente, hemos de señalar que las sentencias citadas por la apelante no apoyan su pretensión indemnizatoria. En la del TSJ de Madrid, de 5 de julio de 2016 se reconoció el derecho de la firmante de un convenio posteriormente incumplido al abono del valor del terreno cedido, pero se denegó la indemnización del lucro cesante por no haberse acreditado. También la sentencia del TSJ de Castilla León condena al Ayuntamiento de Ávila al abono del valor de los terrenos cedidos al amparo de un convenio urbanístico que no fue cumplido, pero sin que contemple indemnización por daños. Por último, en la sentencia del TSJ de Andalucía -Sevilla- de 20 de marzo de 2014, se reconoció el derecho del contratante a la devolución de las cantidades entregadas al Ayuntamiento por razón de un convenio que posteriormente no llegó a cumplirse. Lo que obedece a la proscripción del enriquecimiento injusto, pero no supone una indemnización por daños.
