Esta interesante sentencia nos va a aportar unas cuantas referencias útiles de cara a interpretar un concepto jurídico indeterminado como son las modificaciones sustanciales del planeamiento. Práctico y de interés.
1.- La STS de 8 de septiembre de 2017, en relación con el concepto de » modificación sustancial», y aplicando
precisamente el artículo 112 del Decreto 305/2006, de 18 de julio, el Tribunal Supremo, nos recuerda que:
«En nuestras SSTS de 26 de noviembre de 2015 (RC 69/2014 ) y de 31 de enero (RC 1125/2016 ) y 11 de julio
de 2017 (RC 215/2016 ) hemos intentado sintetizar la ya larga doctrina de esta Sala de instancia en relación con este concepto de las modificaciones substanciales, ciertamente difícil de determinar en su contenido, pero de todo lo allí expuesto. En concreto, decíamos:
«En nuestra reciente STS de 26 de noviembre de 2015 (RC 69/2014 ) hemos intentado sintetizar la ya larga doctrina en relación con este concepto, ciertamente difícil de determinar en su contenido. Así, con cita de la STS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000 ) expresamos:
«Pues bien, ese concepto de modificaciones substanciales, puede ser concretado a modo de resumen en las sentencias de esta Sala de 27 de febrero y 23 de abril de 1996 , en las que se entiende que tales modificaciones implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado».
2.- Igualmente citábamos la STS de 24 de abril de 2004 (RC 10814/2004 ), en laque, en relación con el caso concreto decíamos: «En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública».
3.- También citábamos la STS de 23 de febrero de 2010 expresando que en la misma:»… hemos hecho referencia a la relatividad del concepto que nos ocupa, señalando que «las citadas conclusiones surgen en el marco de la relatividad del concepto de modificación substancial que se contiene en el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), y que la jurisprudencia ha reproducido con reiteración».
4.- Especialmente significativa era la cita de la STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002 ), en la que, se decía:» … hemos tomado en consideración el principio de proporcionalidad atendiendo al carácter cuantitativo y cualitativo de las modificaciones introducidas en el planeamiento, señalando al respecto que «Como antes hemos expresado la sentencia de instancia llega a la conclusión de la existencia de una modificación sustancial(acreedora de un nuevo trámite de información pública)con base en dos afirmaciones:
a) La «entidad» de la proporción de incremento de suelo urbanizable entre la aprobación inicial y la definitiva.
b) La «naturaleza» de los cambios introducidos en el suelo urbano».
A la vista de todo lo anterior, obvio es que dadas las modificaciones introducidas, que acabamos de sintetizar, y examinadas las peculiares características del pequeño municipio que nos ocupa, esto es, su relatividad, obvio es que las citadas modificaciones —en relación con las características del municipio— deben de calificarse de substanciales y que, en resumen, con las determinaciones urbanísticas introducidas en las Normas Subsidiarias se ha producido una «reconsideración integral o total del planeamiento anterior»
5.- En la misma STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002 ) decíamos: «Debemos añadir que la alteración producida —entre el momento de la aprobación inicial y la definitiva— ha contado con un carácter generalizado, tanto desde una perspectiva cuantitativa (con la importante afectación al número de manzanas) como cualitativa (con la igualmente importante alteración de la ordenanza de aplicación, edificabilidad, aprovechamiento, etc.), lo cual conduce a considerarla, por la «naturaleza» y entidad de los cambios producidos como substancial; …Entre lo inicialmente diseñado para la ciudad de … y lo definitivamente aprobado se han producido unas transformaciones que, por su entidad, relevancia y características, han desnaturalizado el modelo inicialmente previsto, e implica, sin duda, un considerable incremento poblacional para la ciudad en modo alguno tomado en consideración en el momento de la aprobación inicial»
6.- Por otra parte, en nuestra STS de 27 de febrero de 2014 (RC 5116/2011) hemos acogido el extracto que de la jurisprudencia de esta Sala , sobre el expresado concepto realizó la Sala de lo Contencioso administrativo del TSJ de Castilla la Mancha en su STSCM de 26 de julio de 2011 (RCA 556/2007 ) —con remisión a su anterior STSCM de 18 de julio de 2011, RCA 516/2007)— en relación con el Plan General de Ordenación Urbana de Toledo:» Llegados a este punto, resta determinar si las modificaciones realizadas son sustanciales a los efectos de un nuevo trámite de información pública como señala la parte actora, para lo cual debemos atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, respecto el concepto de modificación sustancial, que partiendo del artículo 130 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978 ha señalado en sentencia de 11 de mayo de 2009, recurso 4814/2006 (Ponente Sr. Yagüe Gil) que: «Partiendo de lo anterior, la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada no contradice la jurisprudencia de esta Sala interpretativa del artículo 130 RPU -de contenido análogo al artículo 52.5 Ley 5/1999, de 8 de abril , de Urbanismo y de Castilla y León- . sí, hemos señalado, entre otras muchas, en nuestras sentencias de 9 de febrero de 2009 (casación 6714/2004 ), 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/2004 ), 15 de diciembre de 2005 (casación 7376/2002 ) y 19 de abril de 2005 (casación 7293/2001 ), que, conforme a lo dispuesto en dicho precepto, en la tramitación de los Planes urbanísticos debe reiterarse la fase de información pública siempre que tras su aprobación inicial se modifique su ordenación de una manera sustancial, entendiéndose por tal la alteración global del Plan, en sus aspectos esenciales, afectándose a sus elementos estructurales y, como consecuencia de ello, al propio modelo de Planeamiento elegido».
7.- La STSJCM recoge las ya citadas antes SSTS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000 ) y 24 de abril de
2009 (RC 10814/2004 ), y añade: «Ciertamente, como antes adelantamos y reiteradamente venimos declarando, el concepto de modificación «sustancial» es un concepto jurídico indeterminado que ha de acotarse en cada supuesto concreto. Debiendo entender por variación sustancial del planeamiento aquélla que implica una modificación sustancial del modelo territorial concebido por el Plan. La modificación «sustancial «ha de contemplarse, desde la perspectiva que suministra examinar el Plan en su conjunto. Ello comporta, por regla general, que las modificaciones concretas y específicas del planeamiento, por muy importantes y «sustanciales» que resulten para los propietarios de los terrenos afectados, son irrelevantes desde la perspectiva del Plan, considerado en su conjunto ( STS 12 de febrero de 1996 recurso de casación 5736 /1991 ).
En este sentido los numerosos cambios que tuvieron lugar después de la aprobación provisional, antes señalados, y valorados –no cuantitativamente por el número de preceptos modificados como señala la recurrente– sino en atención a su contenido –por la incidencia que producen en el modelo de planeamiento elegido entre una y otra aprobación–, determina que las modificaciones alcancen el carácter de sustancial, al rebasar el contenido de una mera modificación accesoria. En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública.».
