⚖️ ¿Quién debe probar que una vivienda «se usa como vivienda»? La carga de la prueba en los expedientes de licencia de primera ocupación
🏠 Una realidad que se presenta en los servicios de Urbanismo de los Ayuntamientos.
En el día a día de muchos Ayuntamiento uno de los expedientes más frecuentes —y también más conflictivos— es aquel en el que la Administración impone a un particular la obligación de solicitar licencia de primera ocupación y, al mismo tiempo, ordena el cese inmediato del uso residencial del inmueble.
Una sentencia del TSJ de Madrid analiza esta cuestión. 👇
📌 El núcleo del debate: la carga de la prueba
La sentencia parte de una idea central: cuando el recurrente impugna una resolución que le obliga a solicitar licencia de primera ocupación y a cesar el uso residencial, y niega el hecho en que se sustenta dicha resolución (es decir, niega que el inmueble se destine efectivamente a vivienda), es la Administración demandada quien debe probar ese extremo, no el particular.
Este criterio no es una ocurrencia aislada: el tribunal se remite a su propia doctrina, fijada en una sentencia anterior de 30 de octubre de 2025 (rec. 909/2024), para un supuesto sustancialmente idéntico.
Vamos a desgranar los tres argumentos jurídicos que sostienen esta conclusión. 🧑⚖️
1️⃣ La presunción de validez del acto administrativo NO es presunción de veracidad de los hechos
Aquí está, probablemente, la distinción más importante —y la que con más frecuencia se confunde en la práctica—.
El artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) consagra la presunción de validez y eficacia de los actos administrativos. Pero esa presunción opera sobre la validez jurídica del acto, no sobre la veracidad de los hechos que le sirven de fundamento.
Dicho de otro modo: que un acto se presuma válido no significa que los hechos que la Administración afirma para dictarlo se den automáticamente por ciertos. Son dos planos jurídicos distintos que no deben mezclarse. ⚠️
2️⃣ Los informes técnicos tienen fuerza probatoria reforzada, pero no son «verdad absoluta»
El segundo argumento se refiere al valor de los informes técnicos que suelen acompañar este tipo de expedientes (inspecciones, actas, informes de servicios técnicos municipales, etc.).
La sentencia recuerda que estos informes no gozan de una presunción de veracidad sobre los elementos fácticos que puedan contener. Lo que sí tienen es una especial fuerza o eficacia probatoria, derivada de:
- 🎓 La especialización técnica de quien los redacta.
- ⚖️ La objetividad e imparcialidad que la jurisprudencia consolidada atribuye a los funcionarios que los emiten.
Ahora bien —y esto es clave— ese plus de valor probatorio se circunscribe exclusivamente a las cuestiones de naturaleza técnica que el informe está llamado a esclarecer.
3️⃣ La presunción de veracidad del art. 77.5 LPACAP: un ámbito de aplicación limitado
El tercer argumento acota con precisión cuándo opera la verdadera presunción de veracidad de los hechos, regulada en el artículo 77.5 de la Ley 39/2015.
Esta presunción se aplica únicamente a:
- 📄 Documentos formalizados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad.
- ✅ Hechos constatados directamente por dichos funcionarios en el ejercicio de sus funciones.
En esos casos, los hechos recogidos «hacen prueba» salvo que se acredite lo contrario.
Pero —y esto aplica a los tres argumentos por igual— todas estas presunciones son iuris tantum, nunca iuris et de iure. Es decir, admiten prueba en contrario por parte del administrado. No estamos ante verdades inatacables. ✅❌
🔑 La pieza que cierra el razonamiento: La disponibilidad probatoria
Quizá el argumento más interesante desde el punto de vista práctico es el que cierra la sentencia, y que conecta el urbanismo con la teoría general de la prueba en el proceso civil.
El hecho discutido —que el inmueble no se destina a uso de vivienda— es, por su propia naturaleza, un hecho negativo. Y exigir al administrado que pruebe un hecho negativo suele convertirse en una auténtica probatio diabolica: una prueba prácticamente imposible de producir.
Ante esta situación, la sentencia trae a colación el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), de aplicación supletoria al proceso contencioso-administrativo por remisión del artículo 4 de la propia LEC y de la Disposición Final Primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Este precepto consagra el principio de disponibilidad y facilidad probatoria: cuando una de las partes está en mejor posición para probar un hecho, es a ella a quien corresponde hacerlo. Y en este contexto, es evidente que la Administración —que dispone de inspecciones, informes, consumos, actas, etc.— tiene mucha mayor facilidad para acreditar el uso residencial efectivo que el particular para acreditar lo contrario. 🔍
💡 Conclusión práctica
Este criterio jurisprudencial, que enlaza directamente con la sentencia de 30 de octubre de 2025 (rec. 909/2024), tiene consecuencias muy relevantes para la práctica del urbanismo y del contencioso-administrativo:
- ✅ La Administración no puede limitarse a afirmar que un inmueble se usa como vivienda para fundamentar una resolución de disciplina urbanística.
- ✅ Si el administrado niega ese hecho, la carga de acreditarlo recae sobre la Administración.
- ✅ Los informes técnicos, aunque valiosos, no bastan por sí solos para dar por probado un hecho controvertido de esa naturaleza.
- ✅ Si la Administración no logra probar el uso residencial efectivo, la resolución que exige licencia de primera ocupación y ordena el cese del uso queda sin sustento probatorio suficiente, lo que debería determinar su anulación.
En definitiva, se trata de un pronunciamiento que refuerza las garantías del administrado frente a actuaciones de disciplina urbanística que, en ocasiones, se sustentan en afirmaciones fácticas insuficientemente acreditadas. Un recordatorio muy útil para todos los operadores jurídicos: no toda alegación técnica municipal equivale, automáticamente, a prueba plena. 🧑⚖️📑